Dentro del Estado constitucional de derechos que rige el ordenamiento de nuestro país, el artículo 237 de la Constitución de la República y los artículos 3 letra e) y 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado establecen la competencia de este Organismo para absolver consultas con carácter vinculante formuladas por las entidades que conforman el sector público.

Partiendo del hecho que los pronunciamientos emitidos por el Procurador General del Estado constituyen un antecedente para la formación de la voluntad administrativa de las distintas entidades del sector público y que se exterioriza mediante la expedición de resoluciones, ejecución de actos y actuaciones administrativas, durante este periodo de gestión la Procuraduría General del Estado asumió la tarea de convertir a la absolución de consultas en una guía que mediante el estudio y análisis de normas legales, doctrina jurídica y jurisprudencia oriente a las instituciones del Estado a aplicar correctamente las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico nacional, así como ejercer de forma adecuada las funciones y potestades públicas con el fin de precautelar la seguridad jurídica , el interés público y el patrimonio público.

A lo largo de estos diez años de gestión, la Procuraduría General del Estado desarrolló e implementó la herramienta tecnológica llamada “Sistema de Consultas Absueltas Web” con la que se solucionó la necesidad de las instituciones del sector público de acceder en forma eficiente, eficaz y en tiempo real a los pronunciamientos emitidos por la PGE a partir de abril de 2008.

 

4.1       Síntesis de la gestión

La PGE absuelve las consultas presentadas por las máximas autoridades de los distintos organismos y entidades del sector público sobre la inteligencia o aplicación de las normas legales, o de otro orden jurídico y genera doctrina de derecho público, aplicables de forma obligatoria para la administración pública.

Durante el periodo comprendido entre el 21 de abril de 2008 al 26 de enero de 2018 la Procuraduría General del Estado atendió un total de 7.803 preguntas; de ellas 3.085 generaron pronunciamientos vinculantes para el sector público, 4.302 corresponden a abstenciones y 416 correspondieron a archivos realizados con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 121 de la PGE, que permite al Procurador General del Estado abstenerse de hacer un pronunciamiento cuando las consultas no están dirigidas a la inteligencia de la norma sino a tomar decisiones administrativas de competencia del consultante o cuando no han cumplido con los requisitos legales al consultar.

4.1.1.1       Pronunciamientos:

Con la Constitución de la República 2008, el marco jurídico ecuatoriano ha sufrido una constante transformación para adecuarse a las disposiciones constitucionales vigentes, lo que ocasionó que en los primeros años de gestión, el número de consultas absueltas por este Organismo a las distintas entidades que forman parte del Sector Público nacional sea mayor al actual; y en consecuencia, durante el año 2008 se atendieron un total de 402 preguntas.

En el año 2009 se observa un incremento de pronunciamientos en materia de servicio público y contratación pública, que tienen como origen la promulgación de los diversos mandatos constituyentes relacionados con el servicio público y la publicación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública.

En este contexto, las consultas formuladas en materia de contratación pública se incrementaron en el 71% mientras que las relacionadas con el servicio público en un 39% comparada con las formuladas en el año anterior. Durante el 2009 se atendieron un total de 486 preguntas de diversos temas de estudio.

En el año 2010, se promulgaron la Ley Orgánica de Servicio Público (Losep) y el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (Cootad), normativas que alentaron las consultas frecuentes a la PGE relacionadas con la aplicación de las normas contenidas en dichos cuerpos legales por lo que en el 2010 se atendieron 477 preguntas y en 2011 se atendieron 425 preguntas formuladas por los Consejos Provinciales, Municipios y Juntas Parroquiales, entidades que integran los Gobiernos Autónomos Descentralizados, así como de otras instituciones del sector público.

Es importante observar que las continuas reformas introducidas en los años posteriores al Cootad y a la LOSEP, han mantenido la frecuencia de la emisión de pronunciamientos nuevos relacionados con la aplicación de esos cuerpos normativos.

Durante el año 2012, el Procurador General del Estado expidió la Resolución No. 055, con el objeto de regular la absolución de consultas relacionadas con la aplicación de leyes y reglamentos de materia laboral.

El 14 de febrero de 2012 la Procuraduría General del Estado suscribió con la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) el Convenio Marco de Cooperación Institucional, cuyo objeto general fue “coadyuvar al desarrollo municipal dentro del ámbito de la competencia de la Procuraduría General del Estado, a través de la disponibilidad de información de interés municipal, capacitación, asistencia técnica y servicio de mediación”; y, dentro de este convenio en lo referente a la absolución de consultas se acordó proveer a la AME de la herramienta para acceder a las consultas absueltas a través de la página web de la PGE y también se autorizó que la AME publique en su página institucional un acceso directo de búsqueda de las consultas de la PGE, este convenio se encuentra vigente hasta la actualidad.

En el 2012, además de las consultas relacionadas con el Cootad y la Losep, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (Losncp) y la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP), se observa que debido a la publicación del Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor de Educación Superior existió un incremento en las consultas relacionadas con la aplicación las normas de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) y el referido Reglamento.

Por otra parte, desde que la PGE tomó la decisión administrativa de incluir dentro de los tipos de respuesta enviados a las entidades consultantes la remisión de pronunciamientos previos en aquellos casos en los que, por tratarse de temas ya absueltos en consultas anteriores, no ameritaban un nuevo estudio por parte de este Organismo; a partir del año 2012 es cuando ante las consultas reiterativas de los distintos Gobiernos Autónomos Descentralizados sobre la misma materia, se incrementó la emisión de este tipo de respuesta, evitando hacer pronunciamientos repetitivos. Esta tendencia se ha mantenido hasta el 26 de enero de 2018.

En el transcurso de los años 2013 y 2014 se mantuvo la continuidad de la absolución de consultas relacionadas con la LOES, la LOEP, la Losncp y el Código Tributario; la Procuraduría General del Estado atendió un total de 520 preguntas.

Durante el periodo comprendido entre 2015, 2016, 2017 y el 26 de enero de 2018, este Organismo atendió 338 preguntas sobre la aplicación de diversas normas contenidas en el Cootad, la LOEP, la Losep, la Losncp, el Código Tributario y Régimen Laboral.

En el año 2015, la Procuraduría General del Estado publicó y remitió a cada uno de los GAD Municipales a nivel nacional, un ejemplar de la Edición Especial del Boletín Jurídico denominado “Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales” en el cual se recopilaron hasta ese año los pronunciamientos que este Organismo emitió al atender las consultas formuladas sobre la aplicación de las distintas normas contenidas en el Cootad.

En el periodo correspondiente al año 2017, con la promulgación de la Ley Orgánica para la Eficiencia en la Contratación Pública se evidenció un incremento de 4 veces las consultas de Contratación Pública; adicionalmente, se observó un incremento general en el número de consultas absueltas a las entidades que forman parte del sector público debido al cambio de las distintas Autoridades de las instituciones del Estado.

Con el acceso en línea a los pronunciamientos emitidos a partir del 21 de abril de 2008 las entidades que forman parte del sector público cuentan con una guía para poder actuar a la luz del Derecho, la eficiencia y la ética en el ejercicio de la función pública; y, desde la implementación de esta herramienta informática en el año 2012 hasta el 26 de enero de 2018 se han registrado un total de 108.488 visitas de usuarios externos; siendo el año 2017 en el que se registró el mayor número de vistas a este aplicativo en un número de 25.919 y que corresponden al 23.89% del total de visitas.

La herramienta de búsqueda permite acceder a las entidades del Sector Público a los pronunciamientos del Procurador mediante la utilización de descriptores de búsqueda que facilitan el acceso a la materia requerida como en cualquier motor de búsqueda de internet.

Tanto con la implementación de la herramienta jurídica “Consultas Absueltas Web” en el periodo comprendido entre el 2011-2012 como con la implementación de los pronunciamientos previos han influido en forma importante a que durante el periodo comprendido entre 2013 y el 26 de enero de 2018 se mantenga la tendencia de la reducción del número de consultas absueltas.

4.1.1.2       Abstenciones

Durante el periodo de gestión comprendido entre el 21 de abril de 2008 al 26 de enero de 2018, el número de abstenciones realizadas por la Procuraduría General del Estado fluctuó en un promedio de 400 abstenciones anuales, porque las consultas formuladas por las entidades que forman parte del Sector Público no estaban dirigidas a la inteligencia o aplicación de una norma jurídica de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 237 de la Constitución de la República, y los artículos 3 letra e) y 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado.

La cantidad de este tipo de respuesta se debe a que en la mayoría de los casos las consultas que formulan las máximas autoridades de las diferentes entidades que conforman el sector público estuvieron orientadas a que en la práctica la Procuraduría General del Estado a través de la absolución de consulta se pronuncie sobre temas cuya resolución corresponde a decisiones de carácter administrativo que deben ser adoptadas y resueltas por las máximas autoridades de cada entidad pública para resolver situaciones particulares que se presentan en la actividad diaria de cada entidad pública.

Otro de los motivos frecuentes de abstención de consultas por parte de este organismo fue porque las consultas trataban sobre casos que se encontraban en conocimiento o fueron resueltos por las entidades de control o por los jueces y tribunales de la República respectivamente.

Finalmente, uno de los temas que generó un importante número de abstenciones es el que se presentó en las consultas sobre el pago de obras y servicios no contratados en los que los administradores buscaron legitimar el pago a través de convenios de pago con autorización del Procurador General del Estado.

4.1.1.3       Archivos

A partir de la reforma introducida al artículo 6 del procedimiento para absolución de consultas por parte del Procurador General del Estado a través de la Resolución 121, se permitió a la PGE archivar aquellas consultas que no cumplieron con los requerimientos de solicitud de documentos o reformulación de los términos de consultas realizados por esta Entidad.