En un Estado de derecho, la sujeción al marco jurídico es la piedra angular sobre la que debe sustentarse todo el accionar público. En dicho contexto, los pronunciamientos emitidos por la Procuraduría General del Estado permiten a los organismos y entidades que conforman el sector público, en base de la inteligencia de normas jurídicas que efectúa la Procuraduría, realizar una adecuada aplicación de la Ley.

La competencia de la Procuraduría General del Estado para absolver consultas con carácter vinculante formuladas por las entidades que conforman el sector público se encuentra contenida en el artículo 237 de la Constitución y los artículos 3 letra e) y 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado.

Uno de los  desafíos que ha asumido la Procuraduría General del Estado durante este periodo ha sido  transformar a la absolución de consultas en una guía para las instituciones del sector público que les permita  entender y aplicar en forma general la normativa  que forma parte del sistema jurídico nacional, ya que los pronunciamientos emitidos por este organismo  constituyen un antecedente para la formación de la voluntad administrativa, la expedición de resoluciones, ejecución de actos y actuaciones administrativas, en el ejercicio de las funciones y potestades públicas, que le compete a cada organismo o entidad, de conformidad con las atribuciones asignadas por la Constitución y la Ley.

El principal reto ha sido que esta posibilidad constitucional no signifique que el ejercicio de la facultad consultiva sea un mecanismo que sustituya  la toma de  decisiones de carácter administrativo por parte de las máximas autoridades de los organismos que forman parte del sector público; para ello a lo largo de  estos nueve años de gestión, hemos buscado orientar a las instituciones del Estado a la correcta utilización del mecanismo de absolución de consultas del Procurador General del Estado.

Por otra parte, uno de los aportes de gran importancia a lo largo de estos nueve años de gestión ha sido la creación de la herramienta tecnológica llamada “Sistema de Consultas Absueltas Web” que fue motivada ante la necesidad de poner al alcance de todas las instituciones del sector público de forma eficiente, eficaz y en tiempo real los pronunciamientos emitidos por la PGE a partir de abril de 2008.

4.1 SINTESÍS GESTIÓN

Con el fin de contribuir a la seguridad jurídica en el país la PGE absuelve las consultas presentadas por las máximas autoridades de los distintos organismos y entidades del sector público sobre la inteligencia o aplicación de las normas legales, o de otro orden jurídico y genera doctrina de derecho público, aplicables de forma obligatoria para la administración pública.

Durante el periodo comprendido entre el 21 de abril de 2008 al 31 de marzo de 2017 la Procuraduría General del Estado atendió un total de 7.389 preguntas; de ellas 3.031 generaron pronunciamientos vinculantes para el sector público, 3.970 corresponden a abstenciones y 388 correspondieron a archivos realizados con fundamento en lo dispuesto en la Resolución 121 de la PGE, que permite al Procurador General del Estado abstenerse de hacer un pronunciamiento cuando las consultas no están dirigidas a la inteligencia de la norma sino a tomar decisiones administrativas de competencia del consultante o cuando no han cumplido con los requisitos legales al consultar.

4.1.1 Pronunciamientos:

Desde la expedición de la Constitución de la República 2008, el marco jurídico ecuatoriano ha sufrido una constante transformación para adecuarse a las disposiciones constitucionales que nos rigen, lo que ha ocasionado que en los primeros años de gestión, el número de consultas absueltas por este Organismo sea mayor al actual, así en el año 2008, se atendieron un total de 402 preguntas.

Tanto la promulgación de los diversos mandatos constituyentes relacionados con el servicio público así como la publicación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública en el año 2008 influyeron  decisivamente  durante el año 2009 en el  incremento de pronunciamientos sobre esas materias.

Así, las consultas formuladas en materia de contratación pública se incrementaron en el 71% mientras que las relacionadas con el servicio público en un 39% comparada con las formuladas en el año previo. En el  2009  se atendieron  un total de 486 preguntas de diversos temas de estudio.

En el año 2010, se promulgaron la Ley Orgánica de Servicio Público (Losep) y el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (Cootad), normativas que alentaron las consultas frecuentes a la PGE relacionadas con la aplicación de las normas contenidas en dichos cuerpos legales por lo que en el  2010 se atendieron 477 preguntas y en 2011 425 preguntas formuladas por los Consejos Provinciales, Municipios y Juntas Parroquiales, entidades que integran los Gobiernos Autónomos Descentralizados,  así como de otras instituciones del sector público.

Por otra parte las reformas introducidas en los años posteriores al Cootad y a la Losep, han mantenido la frecuencia de la emisión de pronunciamientos nuevos relacionados con la aplicación de esos cuerpos normativos.

Durante el año 2012, el Procurador General del Estado expidió la Resolución No. 055, con el objeto de regular la absolución de consultas relacionadas con la aplicación de leyes y reglamentos de materia laboral.

Adicionalmente, el 14 de febrero de ese año la Procuraduría General del Estado suscribió con la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) el Convenio Marco de Cooperación Institucional, cuyo objeto general fue “coadyuvar al desarrollo municipal dentro del ámbito de la competencia de la Procuraduría General del Estado, a través de la disponibilidad de información de interés municipal, capacitación, asistencia técnica y servicio de mediación”; y, dentro de este convenio en lo referente a la absolución de consultas se acordó proveer a la AME de la herramienta para acceder a las consultas absueltas a través de la página web de la PGE y también se autorizó que la AME publique en su página institucional un acceso directo de búsqueda de las consultas de la PGE. De esta herramienta se hablará más adelante.

En el 2012, además de las consultas relacionadas con el Cootad y la Losep, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de  Contratación Pública (Losncp) y la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP), se observa que  debido a la publicación del Reglamento de Carrera y Escalafón del Profesor de Educación Superior existió un incremento en las consultas relacionadas con la aplicación las normas contenidas en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) y el referido Reglamento.

Por otra parte, desde que la PGE tomó la decisión administrativa de incluir dentro de los tipos de respuesta enviados a las entidades consultantes la remisión de pronunciamientos previos en aquellos casos en los que, por tratarse de temas ya absueltos en consultas anteriores, no ameritaban un nuevo estudio por parte de este Organismo; a partir del año 2012 es cuando ante las consultas reiterativas de los distintos Gobiernos Autónomos Descentralizados sobre la misma materia,  se incrementó la emisión de este tipo de respuesta, evitando hacer pronunciamientos repetitivos. Es procedente mencionar que esta tendencia se ha mantenido hasta el año 2017.

En el transcurso de los años 2013 y 2014 se mantuvo la frecuencia de la absolución de consultas relacionadas con la LOES, la LOEP, la Losncp y el Código Tributario; la Procuraduría General del Estado atendió un total de 520 preguntas.

Durante el periodo comprendido entre 2015, 2016 y el primer trimestre de 2017, este Organismo atendió 284 preguntas sobre la aplicación de diversas normas contenidas en el Cootad, la LOEP, la Losep, la Losncp, el Código Tributario y Régimen Laboral.

En el año 2015, la Procuraduría General del Estado publicó la Edición Especial del Boletín Jurídico denominado “Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales” en la cual se recopilaron los pronunciamientos que este Organismo emitió al atender las consultas formuladas sobre la aplicación de las distintas normas contenidas en el Cootad; un ejemplar de esta publicación especial fue remitida a cada uno de los GAD municipales a nivel nacional.

Finalmente, es necesario mencionar que en el transcurso del año 2011 y 2012, la Procuraduría General del Estado, dio inicio a la implementación de la herramienta jurídica denominada “Consultas Absueltas Web” en la página web de la Procuraduría General del Estado,  que está orientada a la búsqueda de pronunciamientos emitidos por la institución con el fin de que todas las entidades del Estado puedan identificar y acceder en menor tiempo y con mayor agilidad a los pronunciamientos sobre las materias de su interés que han sido emitidos por este Organismo.

Con el acceso en línea a los pronunciamientos emitidos a partir del 21 de abril de 2008 las entidades que forman parte del sector público cuentan con una guía para poder actuar a la luz del Derecho, la eficiencia y la ética en el ejercicio de la función pública; y, desde la implementación de esta herramienta informática en el año 2012 hasta el 31 de marzo de 2017 se han registrado un total de 87.478 visitas de usuarios externos.

La herramienta de búsqueda permite acceder al pronunciamiento del Procurador utilizando descriptores de búsqueda que permiten encontrar con facilidad lo que se requiere como en cualquier motor de búsqueda de internet.

Tanto la implementación de la herramienta jurídica “Consultas Absueltas Web” como la implementación de los pronunciamientos previos han influido a que durante el periodo comprendido entre 2013 y 2016 se mantenga la tendencia de la reducción del número de consultas absueltas.

4.1.2 AbstencionesDurante el periodo de gestión 21 de abril de 2008 al 31 de marzo de 2017, el número de abstenciones realizadas por la Procuraduría General del Estado fluctuó en un promedio de 400 abstenciones anuales, que obedece al hecho  que las consultas formuladas no estaban dirigidas a la inteligencia o aplicación de una norma jurídica de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 237 de la Constitución de la República, y los artículos 3 letra e) y 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado.

El incremento de este tipo de respuesta se debe a que en la mayoría de los casos las consultas que formulan las máximas autoridades de las diferentes entidades que conforman el sector público estuvieron  orientadas a que en la práctica  la Procuraduría General del Estado a través de la absolución de consulta se pronuncie sobre temas cuya resolución corresponde a decisiones de carácter administrativo que deben ser adoptadas y resueltas por las máximas autoridades de cada entidad pública para resolver las situaciones particulares; y también sobre casos que se encontraban en conocimiento o fueron resueltos por las entidades de control o por los jueces y tribunales de la República respectivamente.

Uno de los temas que generó un importante número de abstenciones es el que surge en las consultas sobre el pago de obras y servicios no contratados en los que los administradores buscaron legitimar el pago a través de convenios de pago con autorización del Procurador General del Estado.

4.1.3 Archivos

El 28 de julio de 2010 el Procurador General del Estado expidió la Resolución 121 que reformó la Resolución No. 017 de 29 de mayo de 2007 y con la reforma introducida al artículo 6 de la Resolución No. 017, se permitió a la PGE archivar aquellas consultas que no cumplieron con los requerimientos de solicitud de documentos o reformulación de los términos de consultas realizados por la Procuraduría General del Estado.