Al entrar en vigencia la Constitución de Montecristi, el 20 de octubre de 2008, se define al Ecuador como un Estado constitucional de derechos y justicia. En lo relacionado con la función judicial, la norma suprema establece que la sustanciación de los procesos en todas las materias, instancias, etapas y diligencias se llevará a cabo mediante el sistema oral, de acuerdo con los principios de concentración, contradicción y dispositivo. Por otro lado, determina que el sistema procesal es un medio para la realización de la justicia. Las normas procesales consagrarán los principios de simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, celeridad y economía procesal, y harán efectivas las garantías del debido proceso. No se sacrificará la justicia por la sola omisión de formalidades.

Ante esta nueva realidad constitucional, se hacía indispensable desarrollar herramientas jurídicas y en particular normas sustantivas y adjetivas que permitan crear un ordenamiento jurídico acorde con los principios y garantías constitucionales.

En efecto, la Asamblea Nacional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y, con la participación del Presidente de la República, en su calidad de colegislador, expidió, entre otras, la siguiente normativa:

Código Orgánico de la Función Judicial, publicado el 9 marzo de 2009. En este cuerpo normativo se definen las nuevas competencias y atribuciones de jueces, fiscales y operadores de justicia del país.

El 6 de octubre de 2010, se publica la Ley Orgánica de Servicio Público, LOSEP, en la que se establece el nuevo marco de las obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos.

La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, publicada el 4 de agosto de 2008, que fue reformada en varias oportunidades, desde el año 2009 hasta el 2017. En esta ley se establecen nuevas formas de contratación, así como también mayores controles en los procesos de adquisición de bienes y servicios en los que se incluye la contratación de obras de las entidades que conforman el sector público.

El Código Orgánico Integral Penal, COIP, publicado el 10 de febrero de 2014, constituye un gran avance dentro de la legislación penal ecuatoriana, en el que incorpora en forma definitiva el sistema oral, la tipificación de nuevos delitos, incluyendo delitos internacionales en cumplimiento con los convenios y tratados internacionales de derechos humanos.

El Código Orgánico General de Procesos, COGEP, entró en plena vigencia el 22 de mayo de 2016, dicho cuerpo normativo regula la actividad procesal en todas las materias, a excepción de la constitucional, electoral y penal. En este Código, se instituye de manera directa el sistema oral, acorde con los principios previstos en la Constitución en lo que a la administración de justicia se refiere. En este sistema se cambia de manera sustancial la forma de litigio convencional que se practicaba en el Ecuador, en relación a la formulación de los actos de proposición, anuncios de prueba, interposición de recursos de manera oral, y resolución inmediata de las causas judiciales, propendiendo a una ágil administración de justicia en el país.

Todos estos cuerpos normativos, modificaron las relaciones jurídicas entre los actores de cada una de esas materias y modificaron también los procedimientos judiciales para resolver los eventuales conflictos que tales relaciones generaban.

Frente a esta nueva realidad jurídica, la Procuraduría General del Estado asumió con responsabilidad este reto, a través de la actualización, capacitación en técnicas de litigación oral y adecuación del sistema de gestión interna, con el fin de dar una respuesta oportuna y eficaz a la nueva forma de litigación.

Luego de estos casi diez años liderando la Defensa del Estado, hemos fortalecido la imagen de la PGE con una defensa técnicamente sólida, con alto contenido ético y profesionalmente responsable con los intereses del Estado ecuatoriano, logrando el reconocimiento de nuestra defensa con un porcentaje promedio de un setenta y tres por ciento (73%) de resoluciones a favor de los intereses del Estado.

La gestión del Patrocinio Nacional del Estado a cargo de la PGE, las presentaremos a través de este informe de gestión, con cifras anuales y detalle de cada materia.

1.1 Síntesis de la gestión

1.1.1 Sentencias favorables vs. desfavorables

Desde el inicio de la gestión en el año 2008, se evidencia un crecimiento sostenido en las sentencias favorables a los intereses del Estado, esta tendencia de crecimiento continua, es así que se registra un promedio general del 72% de sentencias favorables frente al 28% de sentencias desfavorables del total notificadas, por los administradores de justicia, a la Procuraduría General del Estado.

Durante estos 10 años de gestión, las cifras han demostrado que el patrocinio y la defensa técnica de los intereses del Estado han sido eficaces en todas las materias de litigio; es decir, en los procesos civiles, penales, laborales, acciones constitucionales, y contencioso administrativas, recayendo la mayor cantidad de sentencias favorables en las tres últimas materias.

Debemos resaltar que el número más alto de sentencias emitidas se dio en el año 2017, con un total de 10.091 sentencias, de las cuales 6.861 fueron favorables y 3.230 desfavorables a los intereses del Estado. Este incremento de sentencias se explica no solo por el nuevo impulso que desde 2008 imprime la Procuraduría General del Estado a la defensa judicial, sino también por el cambio en la legislación que orientó el litigio al sistema oral impuesto por la Constitución de la República en el 2008, la evaluación de los jueces por parte del Consejo de la Judicatura y luego por la vigencia de los cuerpos normativos procesales que coadyuvaron a un sustancial incremento de sentencias.

Para ello, el equipo de abogados litigantes de la Procuraduría General del Estado trabaja en constante coordinación con los abogados de todas las instituciones del estado, a fin de contar con información suficiente para actuar en juicios en la forma que los nuevos procedimientos orales lo exigen.

1.1.2 Sentencias por materia

En el periodo del 2008 al 2011, en materia laboral, el total de sentencias fue bastante menor comparado con los años posteriores; y de ese total en promedio las sentencias favorables fueron del 63% frente al 37% de sentencias desfavorables.

A partir del año 2012 se inicia un crecimiento exponencial en el número de sentencias favorables, que llega a su nivel más alto en el año 2016 con 2.740 sentencias favorables, que significa el 72% del total de ese año; esta creciente tendencia se mantiene durante el año 2017, con 2.596 sentencias favorables al Estado ecuatoriano frente a las 993 sentencias desfavorables. Para lo que va del año 2018, esto es hasta el 26 de enero, el porcentaje habla de 70% de sentencias favorables frente al 30% de sentencias desfavorables.

En lo referente a las Acciones Constitucionales las cifras demuestran que a partir de 2009 hay un sustancial crecimiento de sentencias en general, y de ellas también un crecimiento en las favorables, llegando a los niveles más altos en los años 2012 con 1.929 y el año 2016 con 1.918 sentencias favorables; esta tendencia se mantiene en el año 2017 con 1.757 sentencias favorables, dando como resultado que en promedio del periodo 2008-2017, el 81% corresponde a decisiones favorables y el 19% a desfavorables. En el 2018 hasta el 26 de enero, tenemos 76% de sentencias favorables y 24% desfavorables, como se observa en el gráfico.

Como se ve en la gráfica, en materia Contencioso Administrativa, desde el 2008 a diciembre 2012 el total de sentencias promedio fueron 579 por año, de las cuales el 55% fue favorable frente al 45% desfavorables; en el periodo 2013 al 2016 el número de sentencias totales fue de 6.572, de ese total el 77% fueron favorables y 23% desfavorables. Nótese que el número más alto de sentencias se dio en el año 2016 con 1.972, de las cuales 1.564 fueron favorables. Para el año 2017, el 75% fueron favorables frente al 25% de sentencias desfavorables; y, para el 2018, hasta la fecha de presentación de este informe las sentencias favorables representan el 74% frente al 26% de desfavorables.

En el periodo que va del año 2008 al 2012, en materia penal, la cantidad total de sentencias fueron 236, y de ellas el promedio de sentencias favorables fue del 70%. En el periodo del 2013 al 2016 el total de sentencias se incrementó a 678, y de ese total el 76% fueron sentencias favorables. Es decir, en el segundo periodo aumentó el número total de sentencias y subió también el porcentaje de sentencias favorables. Por otro lado, el gráfico permite observar que el punto más alto fue en el año 2016 con 140 sentencias favorables del total de ese año que fue de 191 sentencias.

En el periodo del 2008 al 2018 las cifras nos dicen que el 75% fueron sentencias favorables frente a un 25% de sentencias desfavorables. En el último año de esta década que se analiza, se intensificó el número de procesos penales que estuvieron relacionados con hechos de corrupción cometidos por varios servidores públicos en el Ecuador, contra quienes la Fiscalía General del Estado abrió causas de investigación y luego procesos de instrucción fiscal en los que la PGE ha intervenido de madera  directa como acusador particular, no solo en la fase de imputación de delitos contra el Estado, sino principalmente exigiendo dentro de esos juicios orales que en sentencia se condene a los procesados a la reparación integral de los daños que esos delitos generaron.

Particular importancia tuvieron los procesos iniciados a partir de escándalos de corrupción como el de Odebrecht, que por su impacto respecto de la administración y la contratación pública obligaron a la intervención directa de la Procuraduría General del Estado.

La intensidad de las audiencias que se dio en estos procesos penales en los últimos dos años, pero especialmente en el segundo semestre de 2017, tanto por la cantidad de días que ocuparon, cuanto por el número de horas diarias que se utilizó, exigió la presencia de sendos equipos de abogados que Patrocinio Nacional asignó para estas tareas.

En algunos de estos juicios penales ya se han emitido varias sentencias condenatorias, sentencias que acogieron la argumentación y la pretensión punitiva que la PGE estableció en sus acusaciones particulares, haciendo ejercicio del derecho de la víctima (el Estado) a una reparación integral.

En lo que va del año 2018, como se puede observar en el gráfico, 7 sentencias son favorable y 1 desfavorable, representando el 88% y 12% desfavorables, respectivamente.

Durante el periodo 2008 al 2013, en materia civil, las sentencias son mayoritariamente favorables excepto en los años 2012 y 2013 que las desfavorables superan en proporción 60/40 a las favorables.

Este crecimiento de sentencias aparentemente desfavorables en materia civil se focalizó particularmente en los juicios de prescripción adquisitiva de dominio en la jurisdicción de la provincia del Azuay y la mayoría de los casos en el cantón Cuenca, cuyas sentencias fueron favorables a los legítimos poseedores de los inmuebles que aún no recibían la regularización catastral que debía otorgar el Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Cuenca, en el nuevo sector urbano en la ciudad, de acuerdo con el Código Orgánico de Organización Territorial.

A partir del año 2014 aparece un aumento de sentencias favorables frente a las desfavorables, llegando al nivel más alto en el año 2016 con 866 sentencias favorables de un total de 1.159 sentencias. El resultado final del periodo 2008-2018 fue: 60% de favorables, 40% de desfavorables. Para el año 2018 las sentencias favorables se ubican en el 44% frente al 56% de sentencias desfavorables. En el año 2017, 1.056 corresponden a los juicios de prescripción adquisitiva de dominio en la jurisdicción de la provincia del Azuay.

El resultado de los juicios civiles de prescripción adquisitiva de dominio en la jurisdicción del cantón Cuenca, está permitiendo al Municipio de Cuenca el cobro regularizado de sus impuestos sobre esos predios.

 

Resumen de la gestión

Se puede apreciar que, en el año 2008 apenas el 58% del total de las sentencias emitidas fueron favorables al Estado y que a partir de 2009 empezó un crecimiento de las sentencias favorables a los intereses del Estado. Para el año 2012 hubo un repunte en el total de sentencias llegando a la cifra de 6.159 total de sentencias solo en ese año, de las cuales 4.249 sentencias, es decir el 70%, fueron favorables. Como está detallado en los gráficos precedentes, a partir de ese año se generó una tendencia de crecimiento sostenido de sentencias por cada materia y se puede afirmar que desde el año 2008 hasta el 2018 del gran total de sentencias, el 72% de ellas fueron favorables al Estado en todas las materias litigiosas.

Se concluye que durante los casi diez años de gestión la tendencia de casos favorables al Estado ecuatoriano ha sido de más de 7 casos favorables de cada 10 casos resueltos por los jueces y tribunales de justicia nacional, relievándose que en los años 2014 y 2015 la proporción fue de 8 favorables de cada 10 sentencias dictadas; se resalta además que, en el año 2016 las sentencias favorables llegaron al 76% frente al 24% de desfavorables.

 

1.1.3 Causas acumuladas

Antes de la aparición del proceso oral, uno de los principales vicios de los que adolecía el procedimiento judicial escrito consistía en la desmedida prolongación de los plazos y términos judiciales en los que incurría en la práctica cada etapa o fase de los procesos judiciales, pese a que la ley determinaba tiempos cortos de conclusión procesal, pero que en la realidad no se cumplían, existiendo procesos judiciales que se prolongaban en muchos años.

Esta realidad también se reflejó en la información de procesos judiciales activos que se manejaron en la Dirección Nacional de Patrocinio de  la PGE, por lo que se hizo imprescindible afrontar esta problemática  asignándole  a un equipo de abogados la tarea específica de detectar en las secretarías y archivos de los juzgados y tribunales de la justicia ecuatoriana los expedientes que contenían procesos judiciales abandonados, y luego solicitar por escrito su declaratoria judicial de abandono y consecuentemente su terminación como litigio judicial.

Por otro lado, la Dirección Nacional de Patrocinio de la PGE desarrolló paralelamente en su sistema informático un proceso de depuración de casos aparentemente activos, aunque sin movimiento procesal que concluyó en diciembre de 2014.

Como resultado final se logró reducir el total de las causas acumuladas que en el año 2013 llegaban a 124.650, y que para diciembre de 2014 llegó a 88.040. Hasta el 31 de diciembre del año 2017 el acumulado histórico alcanzó la cifra de 92.411, y para lo que va de 2018 la cantidad ascendió a 92.761; es decir, en los 26 días del mes de enero hubo un incremento de 350 causas.

1.1.4 Causas nuevas

Desde el año 2008 al 2015, se evidencia un crecimiento importante y muy significativo de causas nuevas por año, llegando a los niveles más altos en los años 2012 con 16.203; y, en el año 2015 con 16.498 causas nuevas.

Este incremento está íntimamente relacionado a la presencia de la nueva Constitución a partir de octubre de 2008 comprobándose que las materias que aportaron a este crecimiento son particularmente  las demandas constitucionales que de 1.656 en el 2008 tuvieron un crecimiento constante hasta llegar a 3.686 en el 2016; igual cosa tenemos con la materia laboral que pasó de 2.659 en el 2008 a 3.746 en el 2015, también contribuyeron a ese crecimiento las demandas contencioso administrativas que de 2.362 en el 2008 se elevaron a 4.214 en el 2015.

Todo este gran número de demandas nuevas inició su declive con la puesta en vigencia del juicio oral y la presencia del Código Orgánico Integral Penal de agosto de 2014, fecha en que las causas nuevas penales bajaron drásticamente de 1.489 en diciembre de 2013 a 947 en el 2014; a 909 en el 2015, a 837 en el 2016 y 633 en el 2017. En este corto periodo de tiempo del año 2018, se registran 63 ingresos en materia penal.

El aumento de causas nuevas para materias no penales también tuvo su punto de quiebre con la presencia del Código Orgánico General de Procesos publicado en el R.O. 506 de 22 de mayo de 2015 y con su plena vigencia desde 23 de mayo de 2016 en que las demandas en materias civil, contencioso administrativo, laboral y tributario tuvieron un declive de la siguiente forma: En lo contencioso administrativo entre enero y mayo de 2016 se presentaron 398 nuevas demandas, mientras que entre junio y diciembre de ese año fueron 264 causas nuevas. En demandas civiles de enero a mayo de 2016 las nuevas causas llegaron a 417 y de junio a diciembre del mismo año fueron 119 demandas. En materia laboral de enero a mayo de 2016 las causas nuevas llegaron a 222, reduciéndose a 143 de junio a diciembre del mismo año.

Las cifras de junio a diciembre de 2016 revelan una disminución de las causas nuevas, tendencia que se mantuvo para el año 2017 que llegó a un total de 11.508. Como muestra el gráfico, en el año 2018 el Sistema de Gestión de Trámite registra un ingreso de 928 procesos.

Las estadísticas evidencian que los procedimientos orales cumplen el doble propósito de convertir la justicia en más ágil y efectiva, al mismo tiempo que desestimula la presentación de demandas frívolas y sin sustento.

Los resultados generales de estos diez años de gestión en la defensa del estado y sus instituciones en jurisdicción interna permiten desmitificar la creencia de que el Estado no se defiende bien. Al contrario, hoy es evidente que el esfuerzo de sus abogados se traduce en resultados concretos que hemos podido presentar en este informe.

1.1.5 Nuevo modelo de gestión de patrocinio nacional en los procesos orales

Ante los nuevos retos que representaba el sistema procesal oral implantado, primero en materias penales con la entrada en vigencia del Código Orgánico Integral Penal de agosto de 2014 y segundo con la vigencia del Código Orgánico General de Procesos desde el 22 de mayo de 2016, la Procuraduría General del Estado en enero de 2014 desarrolló un esquema  para la elaboración y ejecución de un nuevo Modelo de Gestión de Patrocinio Nacional en los Procesos Orales, cuyos lineamientos fundamentales están dirigidos  a la nueva actuación en las audiencias, a establecer las prioridades de cada caso en el trabajo del equipo de abogados, buscando la permanente coordinación con las instituciones del Estado demandadas,  identificando y  preparando los elementos probatorios necesarios para las demandas o para la contestación en juicio y particularmente para el desarrollo de la prueba  en Audiencia de Juicio, cumpliendo siempre las exigencias de fondo y de forma del litigio oral.

El nuevo modelo de gestión obliga a una mayor coordinación entre el equipo de abogados de la Procuraduría General del Estado y los equipos de patrocinio de cada institución.

La defensa de los intereses del Estado bajo este nuevo modelo significó un importante esfuerzo para cambiar la mentalidad de abogados de todo tipo de instituciones cuya alta rotación y poca costumbre de coordinación interinstitucional los llevaba a actuaciones individualistas que era necesario superar. Como cualquier cambio importante, las dificultades se fueron superando en base a la decisión y constancia.

Actualmente el nivel de coordinación y cooperación nos ha permitido atender los nuevos desafíos procesales en forma óptima y oportuna.