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Durante el periodo de abril 2008 a marzo 2017,  la Procuraduría General del Estado, con la finalidad de armonizar los procedimientos y optimizar el control legal, expidió las Resoluciones No. 008 de 18 de mayo de 2011  “Políticas Administrativas para el ejercicio del control legal de los actos y contratos, asesoramiento legal y capacitación en la normativa aplicable a la contratación del Estado”,  y No. 040 de 14 de enero de 2016, que determina el plazo máximo para el ejercicio del control legal.

Estas resoluciones implementan los instrumentos de trabajo: 1) Guía para el Proceso de Control; 2) Matriz de Control; 3) Cuadro Resumen; 4) Base Documental de temas jurídicos respecto de la contratación estatal; sobre los cuales se analiza, verifica y estudia cada caso, previo a la emisión de los respectivos informes debidamente validados y sustentados.

Dentro de este periodo se ejerció la facultad de control de la legalidad de los actos y contratos, al amparo de la Codificación de la Ley de Contratación Pública, artículo 60 y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, artículo 3 (f) hasta el 4 de agosto de 2008, en que este literal fue derogado; las normas citadas exigían que previo a la suscripción de los contratos las entidades y organismos del sector público y personas jurídicas de derecho privado con capital público, debían contar con  el informe legal favorable de la Procuraduría General del Estado. Luego del 4 de agosto de 2008 de conformidad con la Constitución de la República del Ecuador, artículos 226 y 237 (4),  la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, artículo 3 (g), se ejerce el control legal concurrente y posterior de los actos y contratos que celebran las entidades y organismos mencionados.

 Asesoría y capacitación

A petición de las entidades contratantes, la Procuraduría General del Estado prestó asesoría legal en materia contractual a entidades del sector público en 117 casos de sectores estratégicos y 577 casos de entidades de las funciones del Estado y gobiernos autónomos descentralizados; y, a través de seminarios, talleres y conferencias, capacitó aproximadamente a cinco mil ochocientos treinta y nueve (5.839)  funcionarios de entidades y organismos de los sectores público y privado vinculados con la contratación estatal, gestiones tendientes a contribuir a un mejor manejo de la normativa contractual.

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Los informes de control legal revelan resultados positivos, pues las modificaciones y/o rectificaciones dispuestas han ido decreciendo en forma sostenida y en la actualidad las distorsiones de la aplicación normativa representan apenas el 9%, evidenciándose así que el control legal, asesoría y capacitación ejercidos como un proceso sistémico y, en cumplimiento del Art. 237 (4) de la Constitución de la República del Ecuador, marcan una tendencia beneficiosa para una contratación estatal bien hecha, que minimice controversias y procure la consecución de los objetivos nacionales.

Las deficiencias observadas, hacen relación principalmente a:

  • Insuficiente e inapropiada motivación en los actos de la administración.
  • Declaratorias de emergencia sin fundamento suficiente.
  • Incumplimientos del objeto contractual y plazos de ejecución.
  • No diferencia de los efectos jurídicos que componen a los actos y contratos administrativos respecto de los civiles.
  • Excesiva discrecionalidad de la administración.

Como parte de la experiencia obtenida, resultado del control ejecutado y ratificando el compromiso de trabajo transparente, de calidad y efectivo en los tres pilares de gestión: control legal, asesoría y capacitación, se proyecta publicar en la página web de la Procuraduría General del Estado, artículos sobre temas jurídicos de la contratación estatal, con una visión de derecho global, considerando la tendencia actual de universalización normativa.

5.1 SINTESÍS DE LA GESTIÓN

En el ámbito de la contratación pública durante el año 2008 se despacharon 815 informes de control previo a la celebración de dichos contratos, en el ejercicio de la atribución prevista por la Codificación de la Ley de Contratación Pública, vigente hasta el 4 de agosto de 2008.  Entre 2009 y 31 de marzo de 2017, se iniciaron 1.376 expedientes de control concurrente y/o posterior de la legalidad con respecto a procesos de contratación en sus fases: preparatoria, precontractual, contractual y/o de ejecución, según las normas de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública vigente.

Diapositiva77 5.1.1  Control previo

En lo relacionado al control previo a la celebración de contratos de compras gubernamentales; de los 815 informes, el 78% (636) fueron favorables; el 15% (124), desfavorables; y, en un 7%(55) la Procuraduría General del Estado se abstuvo de emitir informe.

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5.1.2  Control concurrente y posterior por estado del proceso

De los 1.376 expedientes de control de legalidad a los procesos de contratación, iniciados entre enero de 2009 y marzo de 2017, el 62% (848 expedientes) concluyeron con informes finales sin observaciones; es decir, con un análisis integral del proceso de contratación; y, el 34% (470 expedientes) se remitieron con informes de control legal y con observaciones a la Contraloría General del Estado, de acuerdo con el artículo 80 de su Ley Orgánica; y, hasta marzo de 2017, continuaban en estudio 58 casos que corresponde al 4%.

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5.1.3  Control concurrente y posterior por sector y con cuantía

Del universo de expedientes para el control de la legalidad ingresados desde enero de 2009, hasta marzo de 2017, el 81% corresponden a procesos de contratación que reflejan una cuantía determinada.  En este escenario las entidades contratantes que integran las funciones del Estado, constituyen el 51%; el régimen autónomo descentralizado el 42%; y, los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado el 7%.

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La Función Ejecutiva y sus instituciones, más los gobiernos autónomos descentralizados -sobre todo en los niveles provinciales y municipales-, constituyen el origen mayoritario de los expedientes de control iniciados entre enero de 2009 y marzo de 2017; el 76.54% del total de expedientes que suman un monto consolidado de USD 3.851.360.872,52; corresponden a procesos de contratación iniciados por entidades contratantes pertenecientes a la función ejecutiva. EL 22.87% con un monto consolidado de USD 1.150.996.468,68 corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados; las demás funciones del Estado (Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social) con un monto consolidado de USD 18.210.437,16 que representa el 0,36%. Finalmente, los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado con un monto de USD 10.990.140,94 que representa el 0,22%.

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5.1.4  Control concurrente y posterior por sector y sin cuantía

El 19% de los expedientes de control iniciados entre 2009 y marzo de 2017, se refiere al control de legalidad de actos y contratos que no tienen relación con cuantía alguna.  El 32% corresponde a las funciones del Estado; 61% a los gobiernos autónomos descentralizados; el 7% a los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.  El control de procesos “sin cuantía” corresponde al que fue realizado a convenios de cooperación, cláusulas arbitrales, sometimiento a legislación extranjera, y a respuestas con respecto a pedidos de asesorías específicas formuladas por autoridades de las funciones del Estado.

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