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1.2 Pronunciamientos vinculantes relevantes
Entre los pronunciamientos vinculantes expedidos durante el año 2023, se consideran relevantes por la materia, ámbito de aplicación o impacto en el adecuado ejercicio de competencias para hacer efectivo el goce de los derechos de las personas, los siguientes:
1.2.1 Administrativa
1.2.1.1 Consultante: Municipio de Montúfar
Oficio No: 00652 de 11 de enero de 2023
Submateria: Entrega de incentivos a Asociaciones Productivas
La Procuraduría General del Estado atendió una consulta formulada por el Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) Municipal del cantón Montufar referida a la entrega de incentivos mediante proyectos de fomento turístico a Asociaciones Productivas que emprenden actividades turísticas.
Para atender la consulta presentada, se consideraron los criterios jurídicos institucionales de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria; del Ministerio de Turismo; y, de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas. Al efecto, se analizó la autonomía, competencias y facultades de los GAD Municipales para establecer incentivos a las actividades de turismo, así como las disposiciones de la Ley Orgánica de Desarrollo Fronterizo sobre promoción de turismo, las de la Ley de Turismo y de la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria sobre incentivos turísticos.
Al respecto, la Procuraduría General del Estado concluyó que, de conformidad con el artículo 498 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, los GAD municipales tienen competencia para incluir en su planificación y presupuestos, inversiones dirigidas a fomentar el turismo, así como establecer, mediante ordenanza, los incentivos para fomentar actividades turísticas, pudiendo priorizar la atención a las personas y organizaciones de la economía popular y solidaria que desarrollen sus actividades en los cantones fronterizos, conforme lo prevé el segundo inciso del artículo 128 de la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria. En este sentido, para el caso de establecer incentivos tributarios, los municipios deberán cuantificar y presupuestar el respectivo gasto tributario, según el artículo 94 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
1.2.1.2 Consultante: Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES)
Oficio No: 01202 de 7 de marzo de 2023
Submateria: Beneficio del bono para niñas, niños y adolescentes en situación de orfandad por muerte violenta de su madre o progenitora
La Procuraduría General del Estado atendió una consulta formulada por el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), referente a la aplicación del beneficio del bono para niñas, niños y adolescentes en situación de orfandad por muerte violenta de su madre o progenitora, previsto en el Decreto Ejecutivo No. 370 de 8 de marzo de 2022.
Para atender la consulta presentada se analizó el principio de interés superior de los niños, niñas y adolescentes (NNA); la calidad de beneficiarios del bono para los NNA en situación de orfandad por muerte violenta de su madre o progenitora, de conformidad con lo previsto en el derogado Decreto Ejecutivo No. 696 (que establecía el bono para los NNA cuya progenitora haya sido víctima del delito de femicidio, condicionado a la existencia de sentencia condenatoria ejecutoriada que determine la responsabilidad del victimario o el archivo de la causa por declaratoria de extinción penal por muerte del procesado); la vigencia del Decreto Ejecutivo No. 370 (que establece un bono provisional y uno definitivo, e incluye como beneficiarios a los NNA en situación de orfandad por la muerte de su madre como resultado del cometimiento de los delitos de asesinato, femicidio, homicidio y violación con resultado de muerte); así como el principio de temporalidad de la norma.
Al respecto, la Procuraduría General del Estado concluyó que, el beneficio del bono para NNA en situación de orfandad por muerte violenta de su madre o progenitora, contemplado en el Decreto Ejecutivo No. 370, rige desde el 23 de marzo de 2022 y ampara a los casos que a esa fecha cumplan con las condiciones previstas en el mismo, sin perjuicio de que esas circunstancias se hayan configurado con anterioridad, en tanto se encuentren vigentes.
1.2.1.3 Consultante: Fiscalía General del Estado (FGE)
Oficio No: 03843 de 28 de septiembre de 2023
Submateria: Fase Preliminar al Procedimiento de Extinción de Dominio de Bienes Ilícitos
La Procuraduría General del Estado atendió tres consultas de la Fiscalía General del Estado (FGE) sobre la aplicación de los artículos 27 de la Ley Orgánica de Extinción de Dominio y 18 de su Reglamento General, respecto de la fase de indagación y verificación de existencia de bienes.
Para atender las consultas presentadas se analizó la naturaleza de la extinción de dominio de los bienes de origen ilícito o injustificado o destino ilícito a favor del Estado; la naturaleza de la fase previa de indagación y verificación de existencia de bienes; y, la naturaleza de la fase de la investigación patrimonial.
Al respecto, en atención a los términos de la primera y segunda consultas, la Procuraduría General del Estado concluyó que, conforme a los artículos 27 de la Ley Orgánica de Extinción de Dominio y 18 de su Reglamento General, la fase de indagación y verificación de existencia de bienes tiene como objeto el acceso y acopio de la información necesaria para el inicio o apertura de la investigación patrimonial, la misma que, por ser previa al procedimiento de extinción de dominio, no contempla su notificación.
En relación a la tercera consulta, este organismo concluyó que, de conformidad con lo previsto en los artículos 27 de la Ley Orgánica de Extinción de Dominio y 18 de su Reglamento General, las actuaciones fiscales realizadas en la fase de indagación y verificación de existencia de bienes no se contraponen con las determinadas en las letras a) y c) del artículo 23 de dicha ley, por cuanto estas últimas tienen como finalidad la identificación, localización y ubicación de los bienes que se encuentran inmersos en los presupuestos para la procedencia de la extinción de dominio, así como la identificación de los posibles titulares de derechos sobre esos bienes, dentro de la fase de investigación patrimonial, para sustentar la fase judicial de la extinción de dominio.
1.2.2 Telecomunicaciones
1.2.2.1 Consultante: Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (ARCOTEL)
Oficio No: 01887 de 24 de abril de 2023
Submateria: Rebajas en servicios de telecomunicaciones que benefician a adultos mayores
La Procuraduría General del Estado atendió una consulta formulada por la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (ARCOTEL), respecto a la aplicación de las rebajas a favor de las personas adultas mayores en materia de servicios de telecomunicaciones.
Para atender la consulta presentada se consideraron los criterios jurídicos institucionales del Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional (CNII) y del Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES). Al efecto, se analizó la base constitucional y la normativa histórica sobre los beneficios para los adultos mayores; así como un pronunciamiento previo de este organismo en relación con la competencia de la ARCOTEL para fijar las tarifas de los servicios públicos de telecomunicaciones; además de las reglas sobre la vigencia y aplicación de las normas, lo que permitió examinar que las personas naturales que hayan cumplido sesenta y cinco años de edad gozan de rebajas en servicios públicos.
Con tales antecedentes, la Procuraduría General del Estado concluyó que las rebajas en los servicios públicos de telecomunicaciones que benefician a los adultos mayores son aplicables en forma directa por los prestadores, según los artículos 13 de la Ley Orgánica de las Personas Adultas Mayores; y, 17 y 18 de su Reglamento General, y que este último artículo definió y luego reformó los parámetros de los planes básicos de los servicios a los que se aplican las rebajas por lo cual, a partir de tal reforma introducida en julio de 2021, son aplicables en forma efectiva, sin perjuicio de los mayores beneficios o promociones que los prestadores de los servicios puedan otorgar a los adultos mayores y del deber de la ARCOTEL de actualizar dichos parámetros en el tiempo previsto por la norma reglamentaria.
1.2.2.2 Consultante: Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (ARCOTEL)
Oficios Nos: 02886 de 18 de julio de 2023 y 3138 de 4 de agosto de 2023
Submateria: Procedimiento renovación títulos habilitantes
La Procuraduría General del Estado atendió tres consultas formuladas por la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones referidas a la procedencia jurídica de extender el plazo de los títulos habilitantes, entre ellos los contratos de concesión, hasta que se resuelva su renovación, a fin de asegurar la continuidad de los servicios públicos de telecomunicaciones
Para atender la consulta presentada, se consideró el criterio jurídico institucional del Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información; y, se analizó que la renovación del título habilitante para la prestación de servicios de telecomunicaciones debe ser solicitada por el poseedor del mismo con la antelación expresamente prevista por el Reglamento para el Otorgamiento de Títulos Habilitantes (ROTH) para cada caso, y da inicio al procedimiento administrativo cuya instrucción y resolución compete a la ARCOTEL.
Se examinó además que, si el poseedor del título habilitante no hubiere solicitado la renovación de éste con la antelación que corresponde, ello da lugar a que la extinción del título se produzca al expirar su plazo, correspondiendo a la ARCOTEL declararlo así mediante resolución expresa; mientras que, de haberse solicitado la renovación del título, la ARCOTEL deberá sustanciar y resolver el procedimiento en forma expresa, motivada y oportuna, siendo su deber adoptar las medidas administrativas necesarias para asegurar la continuidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones y los derechos de los usuarios.
Al respecto, la Procuraduría General del Estado concluyó que, de conformidad con los artículos 4 y 46 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, la ARCOTEL tiene la atribución y el deber de adoptar las medidas administrativas necesarias para asegurar la continuidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones y los derechos de los usuarios, en todos los procedimientos cuya sustanciación y resolución le corresponde hasta su oportuna y motivada conclusión, incluidos por tanto aquellos que se hubieren iniciado por la solicitud de renovación del título habilitante.
Este organismo agrego además que, en consecuencia y en aplicación de las mismas normas, encontrándose pendientes de resolución los procedimientos administrativos a cargo de esa agencia, iniciados mediante solicitud de renovación del poseedor del título, de acuerdo con el artículo 196 del ROTH la prórroga del plazo de vigencia de los títulos habilitantes, entre ellos los contratos de concesión, puede ser resuelta por ARCOTEL, bajo su exclusiva responsabilidad, como medida administrativa tendiente a asegurar la continuidad en la prestación del servicio y los derechos de los usuarios.
Finalmente, la Procuraduría General del Estado reiteró que la prórroga del plazo del título habilitante debe responder a la finalidad prevista en las normas legales, de “asegurar la continuidad en la prestación del servicio y los derechos de los usuarios”, hasta que dicha agencia resuelva el respectivo procedimiento en forma expresa, motivada y oportuna.
1.2.3 Contratación Pública
1.2.3.1 Consultante: Municipio de La Libertad
Oficio No: 02100 de 11 de mayo de 2023
Submateria: Ínfima Cuantía
La Procuraduría General del Estado atendió cinco consultas formuladas por el GAD Municipal del cantón La Libertad, respecto a los procedimientos de contratación pública bajo la modalidad de Ínfima Cuantía.
Para atender las consultas presentadas, se consideró el criterio jurídico institucional del Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) y se analizaron los principios, prohibiciones y normas comunes en la contratación pública, así como el procedimiento de contratación de ínfima cuantía y varios pronunciamientos previos de este organismo sobre la materia.
Respecto de la primera consulta esta Procuraduría concluyó que, de conformidad con los artículos 99 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y 149 de su Reglamento General, una vez publicada la necesidad de ínfima cuantía en el portal compras públicas, el proceso puede continuar con las propuestas recibidas, incluso con la única proforma recibida, siempre que, bajo responsabilidad de la contratante, se verifique que cumple con los requerimientos. La contratante deberá verificar que el proveedor no se encuentre incurso en inhabilidades o prohibiciones para celebrar contratos con el Estado y su proforma se ajuste a los precios del mercado. Si la única oferta recibida no cumple alguno de los requisitos establecidos por la contratante, se deberá realizar un nuevo procedimiento que iniciará con la publicación en el portal, para garantizar la aplicación de los principios de transparencia, publicidad, concurrencia, trato justo e igualdad que rigen la contratación pública, previstos por el artículo 4 de la misma ley.
En referencia a la segunda y quinta preguntas este organismo concluyó que, de conformidad con el artículo 22 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, todos los procedimientos de contratación, incluidos los de ínfima cuantía, deben ser debidamente planificados y constar en el Plan Anual de Contratación (PAC). En tal virtud, aquellos procedimientos que correspondan a necesidades imprevistas, que se presenten con posterioridad a la aprobación del PAC, y toda su información debidamente documentada, deben constar en el portal “COMPRASPUBLICAS”, para los fines previstos por el numeral l0 del artículo 149 del Reglamento General a esa ley.
Finalmente, con relación a la tercera consulta se concluyó que, de conformidad con el numeral 5 del artículo 149 del Reglamento General a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, en los procedimientos de ínfima cuantía son válidas las proformas que los proveedores remitan dentro del día y hora fijados por la contratante, tanto de manera física como por correo electrónico, según la definición de “Por escrito” que consta en el numeral 26 del artículo 6 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y lo previsto en el Manual del Servicio Nacional de Contratación Pública. En tal virtud, respecto de la cuarta consulta se observó que las proformas que se presenten fuera del día y hora establecido al efecto por la entidad contratante no pueden ser consideradas.
1.2.3.2 Consultante: Cuerpo de Ingenieros del Ejército
Oficio No: 03796 de 26 de septiembre de 2023
Submateria: Contratación de abogados externos
La Procuraduría General del Estado atendió dos consultas formuladas por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército relacionadas con la contratación de abogados externos especializados para el patrocinio institucional y la estipulación de sus honorarios.
Para atender las consultas presentadas, se consideró el criterio jurídico institucional del Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) y se analizaron la contratación de abogados externos especializados y el pago de honorarios según la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, la Ley de Federación de Abogados del Ecuador y el Código Orgánico de la Función Judicial, así como el Régimen especial de contratación de servicios de asesoría y patrocinio en materia jurídica requerido por las entidades contratantes establecido en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública.
Al respecto, la Procuraduría General del Estado concluyó que, de conformidad con lo previsto en la Disposición General Cuarta de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado y los artículos 2 y 99 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y 193 de su Reglamento General, las entidades contratantes pueden contratar la prestación de servicios de asesoría y patrocinio en materias jurídicas requeridas, siendo de exclusiva responsabilidad de las mismas la estipulación de los honorarios según la naturaleza del asunto objeto de contratación, acorde a lo previsto en los artículos 42 de la Ley de Federación de Abogados del Ecuador y 331 numeral 2 del Código Orgánico de la Función Judicial.
1.2.4 MATERIA: FINANZAS PÚBLICAS
1.2.4.1 Consultante: Secretaría Nacional de Planificación
Oficio No.: 04534 de 16 de noviembre de 2023
Submateria: Formulación del Plan Nacional de Desarrollo en período irregular de funciones
La Procuraduría General del Estado atendió dos consultas formuladas por la Secretaría Nacional de Planificación (SNP) sobre la formulación y vigencia del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y su Estrategia Territorial Nacional (ETN) del presidente electo como resultado de las elecciones anticipadas.
Para atender las consultas presentadas, se consideró el criterio jurídico institucional del Ministerio de Economía y Finanzas y se analizaron la presentación del programa de gobierno o propuestas de los candidatos a elecciones presidenciales anticipadas y la formulación y aprobación del PND y su ETN.
Al respecto, la Procuraduría General del Estado concluyó que, de conformidad los artículos 37 y 38 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y 97 de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia, en caso de elecciones anticipadas, corresponde al presidente electo presentar el PND y su ETN al Consejo Nacional de Planificación para su aprobación, cuya vigencia será por el período para el cual fue elegido.
1.2.5 MATERIA: RÉGIMEN AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO
1.2.5.1 Consultante: Municipio del Distrito Metropolitano de Quito
Oficio No: 02526 de 14 de junio de 2023
Submateria: Modificación del Componente Estructurante de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
La Procuraduría General del Estado atendió dos consultas formuladas por el GAD del Distrito Metropolitano de Quito, respecto a la facultad de los GAD para modificar el componente estructurante y urbanístico del Plan de Uso y Gestión del Suelo.
Para atender las consultas presentadas, se consideraron los criterios jurídicos institucionales de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (SOT). Al efecto, se analizaron los pronunciamientos previos sobre la aplicación de la Disposición Transitoria Quinta reformada de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, así como la competencia de los GAD para formular el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y modificar el componente estructurante y urbanístico del Plan de Uso y Gestión del Suelo, articulados con la planificación nacional.
Con tales antecedentes, en referencia a la primera pregunta, este organismo concluyó que, de conformidad con la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, en concordancia con los artículos 8 y 12 de su Reglamento, los GAD podían realizar únicamente las adecuaciones o alcances de sus planes de desarrollo de ordenamiento territorial hasta el l5 de diciembre de 2022, motivados en las circunstancias derivadas de la pandemia del COVID - 19, sin alterar su contenido estratégico y el componente estructurante, precisándose que, en caso de que sea necesaria la modificación del componente estructurante del Plan de Uso y Gestión del Suelo, aquella es viable siempre que esté técnicamente justificada y en coherencia con el Plan de Desarrollo de Ordenamiento Territorial.
Finalmente, en cuanto a la segunda consulta, este organismo agregó que, de acuerdo con el inciso segundo de la citada Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, en armonía con los artículos 8, 11 y 68 de su Reglamento y 48 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas; la presentación de los alcances a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial sería únicamente hasta el 15 de diciembre de 2022, de conformidad con la ordenanza debidamente aprobada por el órgano legislativo de los GAD.
1.2.5.2 Consultante: Junta Parroquial Rural de Ricaurte
Oficios No: 03162 de 8 de agosto y 03728 de 20 de septiembre de 2023
Submateria: Designación de Vicepresidente de la Junta Parroquial Rural en sesión inaugural.
La Procuraduría General del Estado atendió dos consultas del GAD Parroquial Rural de Ricaurte sobre la aplicación de los artículos 66, 67 letra v) y 317 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, para la elección de la segunda autoridad del GAD parroquial rural, en su sesión inaugural.
Para el efecto, se analizó que la junta parroquial rural es el órgano de gobierno de la parroquia rural, integrado por vocales elegidos por votación popular, presidido por el más votado y que, en cuanto a la elección del vicepresidente, se deben observar los principios de equidad y paridad de género; así como el procedimiento para la conformación del órgano legislativo en los casos en los cuales no es posible aplicar dichos principios.
Al respecto, la Procuraduría General del Estado concluyó que, únicamente para el caso de la sesión inaugural, cuando la totalidad de los vocales electos sean del mismo género al del Presidente o Presidenta, corresponderá a la junta parroquial rural elegir como segunda autoridad al vocal más votado, según lo establecido en el inciso final del artículo 317 del COOTAD, actualmente vigente.
Con posterioridad, el GAD Parroquial Rural de Ricaurte presentó un pedido de reconsideración en el que reiteró los argumentos expuestos inicialmente y agregó que el orden de votación alcanzado en el proceso electoral por los vocales no debe considerarse para la elección del vicepresidente de la junta parroquial, conformada en el presente caso únicamente por hombres. Así, una vez examinados los argumentos expuestos se concluyó que no conducían a modificar la conclusión de este organismo contenida en el pronunciamiento constante en el oficio No. 03162 de 8 de agosto de 2023, de conformidad con lo previsto en el cuarto inciso del artículo l3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, este organismo ratificó el mismo.
1.2.6 MATERIA: TRIBUTARIO
1.2.6.1 Consultante: Servicio de Rentas Internas (SRI)
Oficio No: 03729 de 20 de septiembre de 2023
Submateria: Transacción tributaria intraprocesal
La Procuraduría General del Estado atendió una consulta formulada por el Servicio de Rentas Internas (SRI), referida a la transacción tributaria intraprocesal.
Para atender la consulta presentada, se analizó que: la transacción es un modo de extinguir las obligaciones, que la legislación define como un contrato; que la transacción tributaria puede ser “extraprocesal” o “intraprocesal”, según existan o no impugnaciones judiciales pendientes, por lo que el Código Tributario establece para cada una de ellas regulaciones específicas, en parágrafos distintos, pero también disposiciones comunes. Además, se examinó que la materia que puede ser objeto de transacción tributaria es la prevista por el primer inciso del artículo 56.2 del Código Tributario, que contiene una disposición general en esa materia; mientras que el parágrafo 3o, que trata sobre la transacción tributaria intraprocesal, no contiene norma específica alguna que amplíe o reduzca la materia que puede ser objeto de la transacción.
Al respecto, la Procuraduría General del Estado concluyó que según el tenor literal del primer inciso del artículo 56.2 del Código Tributario, - norma general aplicable también a la transacción extraprocesal- la transacción intraprocesal puede versar sobre los aspectos que la mencionada norma refiere (56.2. del Código Tributario).
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